现有的国家社会与经济发展计划单列市(以下简称“计划单列市”)，是改革开放的产物。计划单列意味着把“省级经济管理权限直接下放给特定城市，把特定城市的财政和税收直接纳入国家计划”。因此，计划单列首先是一个经济管理概念。改革开放后的近四十年里，特别是二十世纪八十、九十年代，计划单列市在数量上随着国家和地方省市发展的需要，经历了不少调整。特别是1993年7月2日，中共中央印发《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》。《方案》规定：除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列市外，其余省会城市不再实行计划单列。之后，以1994年中央机构编制委员会发布并施行中编[1994]1号文件为标志，明确之前已被列为计划单列城市的省会城市取消计划单列，同时设立“副省级城市”，原有14个计划单列市和杭州市、济南市共16个市被正式确定为副省级城市。再到1997年重庆市直辖，自动失去计划单列市身份。二十年来，大连、青岛、宁波、厦门和深圳这五个非省会城市仍保留计划单列，同时列入副省级城市序列。[1]

　　一、计划单列市外事工作领导小组及其结构

　　根据党对外事的统一领导原则，从实践层面而言，目前，国内大中城市党委以及一些县级市党委都普遍成立了城市外事工作领导小组，城市具体的外事领域划分可以参照城市党委外事工作领导小组成员安排进行梳理。现有五个计划单列市的市党委外事工作领导小组情况如表1所示：

　　* 本文得到上海市哲学社会科学规划项目：“提升中国对外关系展开中的城市参与度研究”(课题编号：2017ECK002)和上海外国语大学校级一般项目“中国对外关系展开中的城市参与研究”(课题编号：20161140035)的支持。

　　通过对五个计划单列市外事工作领导小组工作内容、组织结构的观察，结合城市外事领域的理论划分，可以将计划单列市的“外事领域”用表2表示：

　　尽管目前还没有计划单列市探索外事领域的“大口党委制”，以及在实际工作中省市外事工作领导小组属于决策机构还是咨询机构，仍有认识上的不统一，但就计划单列市的外事工作领导小组工作内容和组织结构，以及计划单列市的“外事领域”规模和分类而言，在体制机制上对不断“外溢”的城市外事管理进行创新型统筹安排，已经具备相应基础。总的来说，表1、表2呈现出计划单列市外事工作的“多元一体”性质，即根据城市外事工作领导小组的组织结构和工作内容，可以抽象出城市“外事领域”的多元化，但这种多元化本身又是一体化的，从经济到社会，无论城市外事内容如何“外溢”，都不会离开党对外事的统一领导。

　　二、计划单列市外宣体制机制建设的案例考察

　　前文中已提到，计划单列市“外事领域”的多元一体，作为城市“外事领域”中的重要一环，对外宣传工作因“媒体融合”时代的到来，面临诸多机遇与挑战。计划单列在外事领域的“外溢”效应同样体现在外宣领域，这主要体现在中央外宣体制内的计划单列地位，自有内外组织机制的完善健全。突出表现如大连、青岛、宁波、厦门和深圳等五个计划单列市外宣体制上的相对健全;深圳、厦门的卫视节目机制;大连、青岛、宁波等十五个副省级城市的报业合作等等。

　　理解城市外宣，首先要把握城市整体的宣传体制机制，将对外宣传作为整体宣传工作不可分割的一部分进行考察。经过对五个计划单列市党委宣传部本级组织机制情况的梳理，特别是对城市党委宣传部门主要领导任职情况进行研究，可整理出表3所示的城市党委宣传部门一般组织结构。

　　以青岛市为例，其城市外宣的主管部门具体落实到“市委外宣办(市政府新闻办)”，该办公室下设两个处：综合处、对外宣传处。其中，对外宣传处的职责是：“负责邀请、接待中央、省涉外新闻单位和海外记者来青采访报道工作;负责组织新闻发布工作;负责城市形象的对外宣传推介工作，组织拍摄城市形象宣传片，并选择中央和省级强势媒体进行宣传推介;负责组织开展对外新闻宣传，在海外举办‘青岛电视周’、‘青岛新闻专版’等;负责组织全市的对外文化交流活动，通过组织开展对外文化交流及民间文化交流活动，扩大我市的对外影响;负责全市重大节会活动和大型对外推介会的对外宣传和新闻报道工作。”作为五个计划单列市之一，青岛市的做法在城市外宣自有组织建设中有其代表性。

　　按照《新中国对外宣传史：构建现代中国的国际话语权》一书的表述，到党的十八次全国代表大会之前，新中国的对外宣传工作经历过六个阶段。由于目前的计划单列市皆在改革开放后的第一个十年成立，对大连、青岛、宁波、厦门和深圳等五个计划单列市外宣体制的建立，影响较大的是1990年前后的党和国家对外宣传体制机制的调整。

　　1990年10月29日至11月4日在北京召开的“全国对外宣传工作会议”，首次明确提出对外宣传是“国家整体外交的组成成分”。全国各省、自治区、直辖市、计划单列市和中央、国务院有关部门负责人出席会议。这也是改革开放后“计划单列市”首次出现在全国性重要涉外事务工作会议中，体现出这些城市在中央外宣体制内的计划单列地位。这次会议的背景，是1990年中央对外宣小组的恢复。到1991年，“中央不仅决定恢复对外宣传小组，而且独立起来”，“出于工作的需要，中央又决定中央对外宣传小组在国务院挂一个名，就是‘国务院新闻办公室’”。“1992年，‘中央对外宣传小组’变为‘中央对外宣传办公室’”。2004年，又成立了“中央对外宣传工作领导小组”，“说明中央更加重视加强对外宣传”。

　　目前，在大连、青岛、宁波、厦门和深圳等计划单列市外宣体制上，都在党委宣传部设有独立的对外宣传办公室(对外宣传办公室主任同时是市委宣传部副部长)，青岛、厦门和深圳三市在政府序列中同时设有新闻办公室。这些机构具体负责对接全国对外宣传工作会议。计划单列市还积极加入到一些其他全国性城市外宣会议平台中去，如2011年起由中央人民广播电台发起的城市外宣年度协作会议等。

　　计划单列市不仅在中央外宣体制内有计划单列地位，在计划单列市的外宣自有组织机制等方面，如深圳、厦门的卫视节目机制，也是计划单列市外宣工作特有的资源。卫视是卫星电视的简称，是利用通信卫星传送和转播电视节目的电视系统。电视节目从某个地面站发往通信卫星，再转发到其他地面站，地面站收到信号后传送到当地电视台转播。卫视通过平台技术落地海外。到目前为止，卫视的对外传播(特别是能够在海外落地，形成对外传播终端)效果和便捷程度，是远远优于其他方式的。作为计划单列市，深圳和厦门抓住卫视发展机遇，在2004-2005年间申请获批开办了深圳卫视、厦门卫视这样的城市卫视。在当时是继1999年中国31家省级卫视全部完成上星工作之后，首次打破每个省只有一个卫星电视频道的格局，这既为深圳、厦门的城市外宣工作搭建了全新的平台，又有力配合了国家对港澳台地区、对海外的外宣需要。经查证，截止到2017年6月底，中国境内以城市命名开设的卫视频道仅有深圳卫视、厦门卫视和三沙卫视。通过长城平台，深圳卫视和厦门卫视已实现全球主要国家和地区的电视信号覆盖。

　　深圳卫视于2004年5月28日正式“上星”，是国内第一个“上星”的城市卫视，卫视落地海外，已“成为中国在海外华人中最具影响力的省级卫视频道之一”。深圳市委、市政府将广播电视事业为代表性内容的文化产业，作为继高科技、金融和物流之后的第四大产业进行发展。中国广播电视学会主办的《中国广播电视学刊》曾明确介绍“深圳卫视全面对接港澳，承担着对外宣传任务”，“其《直播港澳台》节目向港、澳、台观众宣传‘一国两制’在香港、澳门的成功实践，负有在重大事件发生时充分传达最主流声音的责任。”应当说，这一“外宣任务”，已远远超出了城市外宣本身的内容和范畴，但这样的安排，可谓充满政治智慧。

　　厦门卫视是中国境内“第一个以闽南方言为主的卫星频道”，“以传递两岸资讯推动两岸交流为己任”。厦门卫视也是厦门广播电视集团“事业板块”的核心组成部分。根据公开资料显示，2003年11月24日，经国家广电总局和中央文化体制改革试点工作领导小组办公室审核，总局正式批复《厦门广播电视体制改革试点工作实施方案》。2004年6月28日，厦门广播电视集团作为全国文化体制改革的第一批试点单位正式挂牌成立。目前，在厦门广播电视集团“事业板块”中，厦门卫视是六大业务部门之一，通过长城平台已实现对亚洲、欧洲、美国、加拿大、拉丁美洲的覆盖，完全对标省级卫视开展工作。

　　大连、青岛、宁波三个计划单列市虽无卫视频道，但三市在外宣领域的中国城市中同样具备一定的“地缘优势”。

　　计划单列市作为“副省级城市”，也广泛参与到副省级城市报业合作机制中。移动互联网时代的到来，使媒体在各个方向上的融合成为城市外宣领域的迫切需要。由于计划单列市“副省级”身份带来的“外溢效应”，目前，各“副省级城市”之间的报业合作交流机制更加丰富。如2005年起的东北地区的哈尔滨、长春、沈阳、大连四市报业合作，2010年起的全国15家副省级城市报业集团高峰论坛机制成型，并于2013年通过《全国副省级城市报业集团高峰论坛章程》等等。

　　从外宣角度而言，目前大连、青岛、宁波、厦门这四个计划单列市及其他副省级城市在外文报纸和报纸海外版建设上还有发展空间，深圳则在此方面有比较完整的建制，1997年深圳即已创刊“深圳日报”英文版“Shenzhen Daily”，在城市英文报方面走在了副省级城市的前列。

　　结语

　　大连、青岛、宁波、厦门和深圳成为计划单列市是中国改革开放的产物，这些城市在经济管理领域的计划单列，使得它们在对外经贸、涉外投资等城市经济外事管理方面首先获得突破，并对其外事侨务、外宣外文、涉外垂直管理部门发展及涉外组织管理等城市“外事领域”的发展产生了明显的“外溢”效用，事实上让这些城市获得了大量城市外事管理方面的“外溢型”扩权。同时，随着全球化时代的深化发展以及分化重组，全球城市网络越来越成为全球政治经济体系中的重要一环，城市国际形象与国际公关的使命，已直接摆在城市外宣部门的面前。计划单列市外宣体制机制建设在中央外宣体制内拥有与之相适应的计划单列地位，自身内外组织机制完善，一些城市还发展出外宣领域的自身特色。计划单列市各外事领域的管理经验能够为其他城市所吸收并加以创新，甚至为其他国家城市所借鉴，相信也能够成为中国城市治理体系为世界其他城市治理体系提供的具有理论和实践价值的贡献。

　　同时需要指出的是，从横向比较角度而言，大连、青岛、宁波、厦门和深圳等五个计划单列市的外宣体制机制建设并不整齐划一，在外宣效果上也有差别。这些城市在探索符合自身发展实际的各项外事领域管理经验方面，还有巨大的学习互鉴空间。

　　参考文献：

　　1、申宏磊、于淼、崔斌箴、沈晓雷：《对外宣传工作应改革开放而生——专访新时期外宣事业的开拓者朱穆之》，载《对外传播》2008年第11期。

　　2、史宇鹏、周黎安：《地区放权与经济效率：以计划单列为例》，载《经济研究》2007年第1期。

　　3、徐红蔚：《无远弗届：试论电视与新媒体在对台对外宣传上的融合》，载《东南传播》2013年第1期。

　　4、俞荣新：《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》，载《党史文苑》2014年第4期，第52页。

　　5、姚遥：《新中国对外宣传史：构建现代中国的国际话语权》，北京：清华大学出版社2014年版。

　　6、张鹏：《论中国超大城市的国际资源整合能力》，载《国际观察》2017年第1期。

　　7、张琪：《前沿中国：深圳卫视发展战略》，载《深圳大学学报》(人文社会科学版)2010年第1期。